Un conseil d’administration qui a fourni un “défi limité” aux vues de l’exécutif de la Reserve Bank of Australia – et avec un ensemble de compétences inadapté à “l’environnement économique complexe et incertain”: C’était l’évaluation de l’examen de la Reserve Bank of Australia (RBA ).
Points clés:
- L’examen a indiqué que les performances de la RBA sur trois décennies ont été bonnes, mais a fait des critiques détaillées de plusieurs décisions récentes
- Après la révision, les objectifs de la banque centrale seront modifiés, pour supprimer la prospérité économique et le bien-être
- Le gouverneur de la RBA, Philip Lowe, a rejeté la conclusion d’un manque de défi et de débat lors des réunions du conseil d’administration
La principale recommandation de cet examen – créer un conseil de politique monétaire spécialisé pour fixer les taux d’intérêt – reflète sa critique de la structure actuelle du conseil.
“Les membres externes du conseil d’administration ont été des leaders exceptionnels dans leurs domaines”, note diplomatiquement la revue.
“Cependant, collectivement, ils ont moins d’expertise sur les marchés économiques et financiers et consacrent moins de temps à la politique monétaire que les organes décisionnels de banques centrales comparables.”
L’examen a également recommandé qu’une modification soit apportée à la Reserve Bank Act 1959, qui décrit actuellement les objectifs de la RBA d’utiliser la politique monétaire pour atteindre ses objectifs de stabilité des prix, de plein emploi et de prospérité économique et de bien-être du peuple australien.
Celle-ci est aujourd’hui confrontée à une réécriture, avec ses objectifs limités à la poursuite de la stabilité des prix et du plein emploi, dans le « but primordial » de la prospérité économique et du bien-être.
Alors, comment en est-on arrivé à la conclusion que ces changements étaient nécessaires ?
Le conseil d’administration “choyé” n’a pas contesté le point de vue de RBA
L’examen a conclu que la performance de la Banque de réserve au cours des trois dernières décennies a généralement été assez bonne et a contribué à une période de stabilité économique.
“L’inflation et le chômage ont été à la fois plus faibles et plus stables qu’au cours des décennies précédentes”, a-t-il déclaré.
“Le cadre de politique monétaire et les actions de la RBA ont contribué de manière significative à ces résultats.”
Cependant, au cours du processus d’examen, des inquiétudes ont été exprimées quant à la performance de la banque centrale au cours de plusieurs périodes récentes.
La première a été la période de faible inflation entre 2016 et 2019, au cours de laquelle le conseil d’administration de la RBA s’est largement reposé sur ses mains.
Bien que l’inflation ait constamment été inférieure à la fourchette cible de 2 à 3 % de la banque au cours de cette période, le conseil d’administration n’a pas modifié le taux au comptant pendant 30 réunions consécutives.
Pendant tout ce temps, la RBA a continué de prévoir que l’inflation reviendrait progressivement dans la fourchette cible.
Grâce à son examen des documents du conseil et des procès-verbaux des réunions, l’examen a révélé que cette période était un exemple du conseil offrant une « contestation limitée » des points de vue qui lui étaient présentés.
“Entre 2016 et 2019, le conseil d’administration de la Banque de réserve n’a jamais pris de décision allant à l’encontre de la recommandation de l’exécutif de la RBA”, indique la revue.
“Pendant la majeure partie de la période, peu de discussions dans les documents du conseil d’administration ont été consacrées aux options ou aux décisions politiques. Des points de vue alternatifs parmi les employés de la RBA et des choix politiques alternatifs – et leurs coûts et avantages – ont rarement été présentés.
“Ces documents écrits ne cherchaient pas à savoir si la stratégie du conseil d’administration de la Banque de réserve était toujours correcte ou si des approches alternatives devaient être envisagées.”
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Une autre période examinée par l’examen a été la réponse à la pandémie de COVID-19, à partir de mars 2020.
Il détaille comment le conseil d’administration a évalué certains des outils de politique monétaire utilisés dans la réponse à la pandémie et conclut qu’il n’a pas reçu, ni demandé, suffisamment d’informations pour “débattre et contester pleinement” les propositions présentées par l’exécutif de la RBA.
“La RBA a élaboré un ensemble de documents internes décrivant plus en détail la conception de l’objectif de rendement et de la facilité de financement à terme, mais ces documents n’ont pas été fournis au conseil d’administration de la Banque de réserve”, a-t-il constaté.
“La RBA a considéré que ces documents avaient un niveau de détails techniques qui n’était pas requis pour la décision du conseil d’administration de la Banque de réserve.”
L’ancien économiste de la Banque de réserve, Zac Gross, a déclaré que l’examen suggérait que le personnel de la RBA “censurerait” ce qu’il fournirait au conseil d’administration afin de ne pas “le surcharger avec trop d’arguments compliqués ou trop d’options différentes”.
“Ce que vous voyez, c’est que le personnel de la RBA chouchoute le conseil d’administration pour essayer [to] les aider à trouver ce qu’ils considèrent comme la “bonne” solution”, a déclaré le Dr Gross.
“Et, donc, le rôle du conseil d’administration – qui est de maintenir ces politiques à la lumière et de s’assurer que nous choisissons la meilleure option à chaque fois – n’est pas vraiment rempli.”
Les membres du conseil d’administration ne s’assoient pas docilement, dit Lowe
Le gouverneur de la RBA, Philip Lowe, n’était pas d’accord avec les conclusions de l’examen concernant l’absence de débat et de défi émanant des membres du conseil.
“Le comité d’examen ne s’est pas assis dans la salle du conseil et la description du fonctionnement du processus du conseil, et le défi dans la salle du conseil que le comité a, ne résonne pas particulièrement en moi”, a déclaré M. Lowe jeudi.
“[Other board members are] sondant, ils me défient et, parfois, je parle en dernier dans la réunion.
“Donc, l’idée que les membres du conseil s’assoient docilement et acceptent la recommandation que je leur fais est très loin de la réalité que j’ai vécue en tant que gouverneur.”
Le Dr Gross pense que M. Lowe était un peu trop défensif sur ce point et que, même si le comité d’examen n’était pas dans la salle du conseil, il avait accès aux documents des réunions, en plus d’interroger de nombreux anciens membres du conseil.
“C’est peut-être vrai – même si je dirais que c’est une mise en accusation du processus d’enregistrement de ses réunions par la RBA si c’est le cas – mais je pense que de manière plus réaliste, c’est que l’examen de la RBA est correct : ils sont très précis sur les erreurs commises par le conseil d’administration”, a déclaré le conférencier de l’Université Monash.
Jonathan Kearns – aujourd’hui économiste en chef chez Challenger mais ancien chef de plusieurs départements de la RBA – soutient la création d’un conseil d’experts en politique monétaire.
“C’est quelque chose qui est devenu vraiment standard dans d’autres pays. L’Australie a pris du retard à cet égard”, a-t-il déclaré.
L’examen recommande que les membres du conseil de politique monétaire externe aient un accès direct au personnel de la RBA pour un soutien sur les questions techniques et des analyses supplémentaires sur demande.
Cependant, le Dr Kearns aurait aimé que cela aille encore plus loin. Il recommande que les membres du conseil soient engagés à temps partiel et disposent de leur propre personnel.
“Les membres actuels du conseil d’administration de la Reserve Bank sont tous des personnes très occupées et ils viennent à la Reserve Bank pour une réunion d’une demi-journée, ils ont déjà lu les journaux, mais ce n’est pas assez de temps ou ils n’avaient pas non plus les bonnes connaissances pour vraiment former des points de vue indépendants.”
“Confusion” sur ce que la RBA essayait de réaliser
Une autre des recommandations de la revue implique une modification des objectifs de la banque centrale.
Actuellement, la Reserve Bank Act 1959 stipule que la RBA doit mener une politique monétaire pour atteindre trois objectifs :
- Stabilité des prix (la stabilité de la monnaie)
- Le plein emploi
- La prospérité économique et le bien-être du peuple australien.
L’examen recommande de “clarifier” les objectifs en tant que double mandat de stabilité des prix et de plein emploi.
“La prospérité économique et le bien-être des Australiens, maintenant et à l’avenir, devraient être légiférés pour être l’objectif primordial de la RBA dans l’exercice de tous ses pouvoirs”, recommande-t-il.
“Il n’est pas adapté pour être un objectif supplémentaire de la politique monétaire, car cela donne trop de latitude à la RBA.”
Par exemple, l’examen a révélé qu’entre 2016 et 2019 – lorsque le conseil d’administration n’a pas abaissé le taux de trésorerie pendant une période prolongée, malgré une inflation inférieure à l’objectif – les communications concernant ses décisions politiques n’étaient pas claires.
“Les divergences de vues sur l’interprétation correcte de ‘prospérité économique et bien-être’ ont probablement ajouté à la confusion sur ce que la RBA essayait d’accomplir”, a révélé l’examen.
Il indique que les membres de l’exécutif de la RBA, y compris le gouverneur, soulèvent des préoccupations concernant les risques sur le marché du logement et le niveau élevé d’endettement des ménages comme des considérations clés.
“Le gouverneur a en outre fait valoir que l’objectif du conseil d’administration de la Banque de réserve de contribuer à la” prospérité économique et au bien-être “lui donnait un mandat plus large que celui de nombreuses autres banques centrales”, note la revue.
“Cela a permis au conseil d’administration de la Banque de réserve de maintenir des taux d’intérêt plus élevés qu’autrement pour limiter l’accumulation de vulnérabilités…
“La question de savoir si ces risques liés à l’endettement des ménages auraient pu justifier un niveau plus élevé des taux d’intérêt est controversée, comme en témoignent certaines soumissions à l’examen.
“Dans le même temps, des taux d’intérêt plus élevés ont probablement contribué à une inflation inférieure à l’objectif et à un chômage plus élevé qu’autrement.”
Peter Tulip – qui travaillait auparavant dans la recherche à la Reserve Bank et est maintenant économiste en chef du groupe de réflexion libertaire Center for Independent Studies – a décrit la suppression de la prospérité économique des objectifs comme une “grande décision”.
“C’était une licence pour la Banque de réserve de faire tout ce qu’elle voulait”, a déclaré le Dr Tulip.
“La RBA inventerait de nouveaux objectifs à poursuivre – les prix de l’immobilier ou l’endettement des ménages – que la plupart des macro-économistes penseraient qu’ils ne sont pas des objectifs légitimes de la politique monétaire.
“Mais il pouvait le faire parce qu’il avait ce troisième mandat qui disait:” Faites ce que vous voulez “.
“Nous donnons à la RBA beaucoup d’indépendance et beaucoup de pouvoir et, donc, il doit y avoir des limites à ce pouvoir. Donc, retirer ce troisième mandat est très approprié.”
Le coût d’une erreur
Il est difficile de quantifier l’impact qu’auront les recommandations de l’examen, si elles sont mises en œuvre, mais le Dr Kearns affirme que les coûts des erreurs des banques centrales sont élevés.
“Si nous avons un taux de chômage plus élevé que nécessaire, cela pourrait représenter des dizaines de milliers de personnes sans emploi et affecter le bien-être de ces personnes”, a déclaré le Dr Tulip.
L’examen a cité la modélisation du Dr Gross et d’Andrew Leigh – l’actuel sous-ministre fédéral chargé de la concurrence, des organismes de bienfaisance et du Trésor – qui a montré qu’un taux de trésorerie inférieur entre 2016 et 2019 aurait pu réduire le taux de chômage.
“Gross et Leigh ont estimé que l’emploi perdu équivalait à environ 270 000 personnes sans emploi pendant un an”, a-t-il noté.
Le Dr Gross affirme que les erreurs commises par la RBA au cours des cinq ou six dernières années ont conduit à une économie à la fois trop lente et trop chaude, et la mise en œuvre des recommandations pourrait aider à éviter l’un ou l’autre de ces résultats.
“J’espère que ce gros paquet de réformes signifiera que ces erreurs se produiront moins souvent à l’avenir – nous verrons donc [fewer] récessions, nous verrons [fewer] flambées d’inflation.
“Bien que le ménage australien moyen ne remarque peut-être pas le fait que nous n’avons pas eu de récession depuis 10, 20 ans, je pense qu’ils s’en porteront mieux.”
