LONDRES – Pendant près de 150 ans, l’ambassade du Royaume-Uni au Japon a occupé un bien immobilier de premier ordre à Tokyo, de l’autre côté du fleuve, depuis le palais impérial. Le complexe a résisté à une foule de tragédies, y compris une rupture des relations diplomatiques pendant la Seconde Guerre mondiale – et un tremblement de terre de 1923.
Ce à quoi il n’a pas survécu – du moins pas complètement – a été une crise de trésorerie causée par la pandémie de coronavirus et la décision du Premier ministre Boris Johnson de fusionner les départements britanniques en charge de la politique étrangère et de développement. En octobre, le ministère britannique des Affaires étrangères a vendu près de la moitié du terrain de l’ambassade au Mitsubishi Estate Group, utilisant les bénéfices pour payer des panneaux solaires pour le reste du complexe ainsi que des améliorations à l’ambassade de New Delhi.
La vente de Tokyo – que la ministre des Affaires étrangères Liz Truss a décrite comme faisant partie d’une “énorme erreur” – montre comment les contraintes financières et la chute du moral obligent les diplomates britanniques à prendre des décisions de plus en plus difficiles alors qu’ils tracent la voie de la Grande-Bretagne post-Brexit.
Le resserrement de la ceinture au ministère des Affaires étrangères a commencé avant le poste de Premier ministre de Johnson, mais s’est aggravé au point que certains à Westminster pensent qu’il étrangle le département au moment même où il est appelé à diriger la charge internationale du Royaume-Uni. En plus de reprendre le contrôle de la politique intérieure, Johnson a vu le Brexit comme une opportunité de renouer avec le reste du monde, en particulier le Commonwealth britannique.
Libérée de la politique étrangère de Bruxelles, la Grande-Bretagne mondiale nouvellement libérée de Johnson serait libre de rechercher de nouvelles alliances dans l’Indo-Pacifique, de gérer les relations individuelles avec les pays de l’UE et de conclure de nouveaux accords commerciaux à travers le monde.
“La politique étrangère du Royaume-Uni est la clé du succès du Brexit, car la Grande-Bretagne mondiale y est très étroitement liée”, a déclaré Anand Menon, directeur du Royaume-Uni dans un groupe de réflexion sur l’Europe en mutation. “C’est aussi important parce que nos relations avec nos voisins et alliés les plus proches sont redevenues des relations étrangères.”
Le problème est venu quand il était temps de payer pour cela.
Les questions d’argent
Pour aider le service extérieur à atteindre ses objectifs, Johnson a fusionné son siège traditionnel, le Foreign and Commonwealth Office (FCO), avec le Department for International Development (DFID), l’organisation responsable de l’aide au développement à l’étranger.
L’idée était que la nouvelle entité – le Bureau des affaires étrangères, du Commonwealth et du développement (FCDO) – serait en mesure de tirer parti de l’argent que le Royaume-Uni dépense pour l’aide étrangère au service de ses objectifs diplomatiques et de sécurité.
Les portefeuilles supplémentaires, cependant, n’ont pas été assortis d’un chèque plus important du Trésor, bien au contraire. Invoquant la nécessité d’équilibrer les livres après la pandémie, Johnson a réduit le financement du nouveau département de 5%, par rapport à 2019-2020. Il a également annoncé que le Royaume-Uni n’essaierait plus d’honorer son engagement de consacrer 0,7 % de son revenu national brut (RNB) au développement international, mais de réduire ce chiffre à 0,5 % jusqu’à ce que l’économie britannique se redresse.
Le resserrement des finances a été ressenti dans toute l’organisation. La vente de Tokyo n’est qu’un exemple des efforts déployés pour lever des fonds pour la rénovation et la modernisation de certains de ses postes à l’étranger, notamment à Washington, Paris et Pékin. L’ambassade de Bangkok, par exemple, a été vendue en 2018 pour 420 millions de livres sterling, finançant l’achat de trois étages dans une tour moderne pour la nouvelle ambassade, et des améliorations ailleurs.
Le ministère soutient qu’il maximise la valeur pour l’argent des contribuables, mais certains députés conservateurs rétorquent que cela sape le prestige de la Grande-Bretagne dans le monde. L’ancien ministre des Affaires étrangères Jeremy Hunt a déclaré que vendre des ambassades, en particulier l’opération de Tokyo, “envoie le mauvais signal” et semble contradictoire à un moment où la Grande-Bretagne tend la main à des partenaires partageant les mêmes idées dans l’Indo-Pacifique pour contrer l’affirmation croissante de la Chine.
“Nous devons faire preuve de confiance et de force”, a-t-il ajouté.
Remplacer des bâtiments historiques et imposants par des ambassades plus petites et plus commerciales a un impact sur les perceptions, a déclaré un ancien ministre. “Tout le monde ne veut pas faire ses courses chez Primark. Les gens aiment le style et la projection du pouvoir, et nos ambassades l’ont fait.
Truss a reconnu les contraintes financières du FCDO à la Chambre des communes, mais a déclaré qu’elle regrettait la vente des ambassades, ajoutant: “Je ne veux certainement plus que cela se produise.”
Parallèlement à la présence diplomatique officielle du Royaume-Uni, le British Council, sa principale institution culturelle et diplomatique à l’étranger, en ressent également les effets. L’organisation a du mal à faire face à une perte de revenus commerciaux causée par les fermetures de coronavirus et à une baisse du budget des subventions du gouvernement par rapport aux années précédant la pandémie. En conséquence, il supprime des emplois et ferme des bureaux dans 20 pays.
Le British Council n’a pas divulgué le nombre de licenciements prévus, mais le syndicat des services publics et commerciaux (PCS) a déclaré dans une pétition que “15 à 20% du personnel seront supprimés de l’organisation” – certaines zones perdant jusqu’à un tiers de leur personnel. Les employés du British Council ont mené une action revendicative pendant deux jours fin mars.
“Se précipiter dans la restructuration, avec peu ou pas de contrôle ou de contrôle politique ou public, sera un désastre pour les dépenses publiques et pour l’influence mondiale de la puissance douce de la Grande-Bretagne, qui soutient l’agenda mondial du gouvernement”, a déclaré le syndicat.
En ce qui concerne les coupes budgétaires, l’impact le plus important a été l’aide au développement, où la baisse des dépenses a coïncidé avec un déplacement des ressources vers des pays où le développement, la sécurité et les intérêts économiques du Royaume-Uni s’alignent, comme l’Afrique de l’Est et la région indo-pacifique. .
En conséquence, le Royaume-Uni s’est retiré des programmes dans des domaines moins considérés comme essentiels à son intérêt national. Les dépenses consacrées au travail de prévention des conflits en Afrique du Nord et au Moyen-Orient ont été réduites de quelque 90 millions de livres sterling, et les programmes en Syrie ont subi une réduction de 69% en 2021-22, selon le National Audit Office, le chien de garde des dépenses publiques du Royaume-Uni.
Le Trésor prévoit que le budget d’aide pourrait être rétabli d’ici 2024-25 en fonction des performances de l’économie britannique, mais certains responsables affirment qu’étant donné la fusion, le moment n’aurait pas pu être pire.
“Perdre un tiers de votre budget alors que vous essayez d’organiser un nouveau département d’État, je pense qu’il a aggravé massivement le problème”, a déclaré Simon McDonald, ancien sous-secrétaire permanent au FCDO.
Le personnel compte
Les difficultés du FCDO sont aggravées par une vague de changements au sommet de l’organisation alors même que la charge de travail s’accumule compte tenu des ambitions mondiales du Royaume-Uni, de la nécessité de gérer les relations avec l’UE et, plus récemment, de l’invasion russe de l’Ukraine.
“Le département est si lourd en ce moment”, a déclaré un responsable du FCDO. “C’est comme trois départements réunis en un seul, avec toutes les responsabilités du DFID et [the Department for Exiting the European Union] DEXEU et maintenant une guerre.
La rotation des principaux postes politiques du ministère des Affaires étrangères a été si rapide que les diplomates britanniques en poste à l’étranger se plaignent d’avoir du mal à assurer la liaison avec Londres.
Truss est le quatrième politicien conservateur successif à occuper le poste de ministre des Affaires étrangères au cours des quatre dernières années. Au cours des sept derniers mois, trois ministres de l’Europe ont traversé le gouvernement, ce qui a amené certains membres de l’équipe de Truss à craindre que certains conservateurs considèrent le département comme une échelle à gravir rapidement pour atteindre des postes gouvernementaux plus favorables aux médias et plus élevés.
Ils soutiennent que les ministres doivent rester trois ou quatre ans pour établir des relations avec leurs homologues à l’étranger s’ils veulent faire une différence.
Pendant ce temps, les fonctionnaires de l’ensemble de l’organisation sont nerveux, après avoir été informés par un message sur l’intranet du ministère en janvier qu’il pourrait y avoir des réductions de personnel allant jusqu’à 10 %. Johnson a exclu que cela soit une “fausse nouvelle”, mais la publication longtemps retardée d’un plan de main-d’œuvre n’a pas fait grand-chose pour remonter le moral.
Truss a déclaré aux députés en mars que le plan de main-d’œuvre ne se concentrerait pas sur les réductions d’effectifs, mais sur le redéploiement des fonctionnaires vers des travaux sur la sécurité économique, la lutte contre la désinformation et la formation d’alliances pour développer des technologies telles que l’intelligence quantique ou artificielle. Mais ses efforts n’ont pas fait grand-chose pour dissiper les inquiétudes du personnel.
Un porte-parole du syndicat PCS a déclaré qu’il s’attendait à ce qu’un plan de départ volontaire soit suivi de licenciements obligatoires car trop peu de personnel voudra partir. “Le moral est incroyablement bas, et il y a un sentiment de sous-effectif dans certains domaines, les gens étant déplacés de crise en crise”, a déclaré le porte-parole.
Incomplet fusion
Une partie de la raison pour laquelle le FCDO n’a pas été en mesure de tirer pleinement parti des avantages de la fusion de Johnson est qu’elle reste incomplète, les tensions persistant entre les deux équipes.
“Il y a eu un choc culturel entre ces deux départements, très différents dans la culture, un où à ce stade, je pense, l’aile du DFID a eu le pire”, a déclaré Bronwen Maddox, directeur du groupe de réflexion de l’Institute of Government.
McDonald, qui a quitté le FCO quelques semaines avant la fusion avec le DFID, affirme que le conseil d’administration de la nouvelle organisation est désormais “énorme” avec deux secrétaires permanents et 10 directeurs généraux et a déclaré que la “rationalisation nécessaire” des postes de direction est toujours en suspens.
“L’argent est nécessaire dans une fusion car il doit y avoir une sorte de restructuration et cela coûte de l’argent”, a-t-il déclaré.
“Le sommet de la nouvelle organisation est à mon avis trop grand”, a-t-il ajouté, arguant que des emplois devaient être supprimés “pour qu’une nouvelle structure cohérente émerge. Autant que je sache, rien de tout cela n’est en vue.
Stephanie Draper, directrice générale de Bond, un réseau de plus de 400 ONG travaillant dans le développement international, a mis en garde contre une «fuite des cerveaux» du personnel de développement du FCDO, avec au moins 213 fonctionnaires du DFID qui auraient quitté leur emploi à la suite de la fusionnement.
Une stratégie de développement international longtemps retardée pour 2022-23, publiée lundi, fixe un objectif visant à réduire la proportion de l’aide britannique à l’étranger allouée aux organismes multilatéraux tels que les Nations Unies de 40% du budget total à 25% d’ici 2025, mais il est léger sur les détails concernant les allocations de financement spécifiques. Il établit également un lien entre la fourniture d’aides et l’accès aux biens et services britanniques.
Cela signifie que la stratégie équivaut à un «double coup dur contre les pauvres», a déclaré Sarah Champion, présidente travailliste du comité de développement international de Commons.
Un porte-parole du FCDO a déclaré: “Nous surveillons constamment nos structures pour nous assurer que le département peut s’attaquer aux plus gros problèmes auxquels le Royaume-Uni et la communauté internationale sont confrontés de la manière la plus efficace et la plus efficiente possible.”
Malgré les troubles actuels, tout le monde n’est pas pessimiste quant aux effets à long terme de la fusion. Robin Niblett, qui quitte ses fonctions de directeur du groupe de réflexion Chatham House fin juillet, a déclaré que le FCDO était dans une position plus forte après avoir absorbé le DFID.
“L’année dernière, d’après ce que je comprends, il y a eu énormément de perturbations et de destructions à cause de cela”, a déclaré Niblett. “Mais vous devez penser au long match.”
Esther Webber a contribué au reportage.
