UNEle président, Donald Trump n’était pas connu pour sa maîtrise du processus réglementaire fédéral. L’« interdiction des musulmans » est peut-être l’exemple le plus célèbre d’une politique de Trump qui a été adoptée à la hâte, contestée à plusieurs reprises et finalement annulée par son successeur ; d’autres, comme ses tentatives de modification du recensement, des émissions de méthane et des prêts sur salaire, sont tombés à plat pour des raisons similaires.
Les échecs de Trump à changer définitivement la politique du gouvernement étaient remarquablement diversifiés. Même lorsque son administration a poursuivi des points à l’ordre du jour classiquement républicains, tels que la réduction des bons d’alimentation, et a eu beaucoup d’aide extérieure de la part de groupes de défense des droits conservateurs, elle a rencontré des problèmes. Pendant un certain temps, l’administration Trump a considérablement modifié le fonctionnement des coupons alimentaires. Mais dans ce domaine également, peu de changements de Trump sont restés: certains ont été annulés par les tribunaux et d’autres ont été annulés par l’administration Biden.
L’administration Trump semble avoir fondamentalement sous-estimé la difficulté de changer la politique du gouvernement américain : en avril, sur les 259 règlements, documents d’orientation et notes d’agence qu’elle a publiés et contestés devant les tribunaux, 200, soit 77 %, ont échoué, selon à un traqueur de l’Institute for Policy Integrity, un groupe de réflexion de l’Université de New York qui étudie les politiques réglementaires. Une administration typique perd plus de 30% du temps, selon le groupe. (Bien qu’il soit non partisan, l’institut a soumis des commentaires critiques et des mémoires sur les règles du Trump Department of Agriculture.)
Une partie de la raison pour laquelle tant de changements de Trump ont été de courte durée est simplement qu’il était un président à mandat unique. Il est plus facile pour votre successeur de renverser vos politiques s’il n’a que quelques années pour s’installer. Mais cela n’explique pas le grand nombre de fois où ses règlements ont été invalidés par les tribunaux. L’équipe de Trump a échoué car elle a souvent commis des erreurs dans le travail de fond d’élaboration de règles, m’ont dit des experts. Cela pourrait être un soulagement pour les démocrates, mais c’est en fait un avertissement : il suffira de quelqu’un avec les mêmes priorités que Trump, mais une meilleure discipline, pour remodeler le fonctionnement du gouvernement.
Til food-timbre saga met en évidence les faiblesses de Trump en matière de réglementation. Le ministère de l’Agriculture contrôle le programme de bons alimentaires, également connu sous le nom de SNAP, qui fournit de la nourriture gratuite à 38 millions d’Américains, pour la plupart pauvres. Presque dès que Trump a été élu, le département, dirigé par l’ancien gouverneur de Géorgie Sonny Perdue, a commencé à resserrer l’éligibilité au programme.
Grâce à une demande de la Freedom of Information Act, j’ai reçu des e-mails qui montraient comment les responsables de l’administration Trump ont travaillé avec des groupes conservateurs pour réformer SNAP. Perdue a bénéficié de l’aide d’une organisation appelée Foundation for Government Accountability, un groupe de réflexion basé en Floride qui, dans l’ensemble, souhaite que les Américains se retirent des prestations gouvernementales et retournent au travail. Sur sa page de biographie sur le site Web de FGA, le fondateur Tarren Bragdon écrit qu’il souhaite que « plus d’Américains fassent l’expérience de la liberté que procure le travail ».
Bragdon a longtemps voulu « faire en sorte que les gens ne restent pas dans la pauvreté, qu’ils retournent au travail et sur la voie du rêve américain », m’a-t-il dit. L’élection de Trump a présenté l’occasion idéale de poursuivre ces objectifs et, heureusement, l’USDA de Trump a semblé extrêmement ouvert aux suggestions de son groupe. Tout au long des années Trump, la FGA a envoyé à l’agence des recherches qui préconisaient de resserrer les limites des bons d’alimentation et d’encourager les exigences de travail. Brandon Lipps, un ancien membre du Congrès républicain que Trump avait choisi comme chef par intérim du Food and Nutrition Service, a eu plusieurs réunions avec FGA pour discuter des exigences de travail. Le personnel de l’agence a présenté des notes de service de la FGA à leurs patrons. Robin Walker, directeur des affaires fédérales de la FGA, a envoyé un e-mail à Lipps et à ses collègues à Washington, lui demandant de déposer un document “pour votre examen”.
Les fonctionnaires de l’administration semblaient se comprendre comme travaillant main dans la main avec le groupe extérieur. En décembre 2017, Kailee Tkacz, l’un des conseillers politiques du département, a envoyé au chef de cabinet de l’USDA Heidi Green un e-mail appelant FGA « l’un de nos alliés conservateurs » et informant Green que FGA avait envoyé un « communiqué de presse complémentaire » sur l’approbation par l’agence d’une dérogation en Arizona, apparemment une limitation du nombre de cartes de remplacement pour les bons alimentaires pour les destinataires. En 2018, lorsque Walker a envoyé un autre communiqué de presse positif de la FGA à Lipps et Tkacz, Tkacz a répondu : « Merci Robin et son équipe, nous apprécions toujours votre soutien ! Lipps a écrit à Walker qu’un éditorial de la FGA avait été «bien écrit» et a ensuite demandé une réunion «pour être informé de ce que vous partagez avec la Colline».
Toutes sortes de groupes extérieurs font pression sur les bureaucrates pour qu’ils rendent les règles plus favorables à leurs intérêts, bien sûr. Lipps m’a dit qu’il avait eu une politique de porte ouverte et qu’il avait rencontré de nombreuses organisations différentes, y compris des organisations plus à gauche, telles que Feeding America. Il a pris certaines suggestions de ces groupes, a-t-il dit, et il en a ignoré d’autres.
Mais pour certains, l’implication de FGA était un signe de trouble. L’administration Trump « n’avait tout simplement pas le type de personnel qui savait comment fonctionne le gouvernement », explique Amit Narang, expert en processus de réglementation fédérale à l’organisation de défense des droits des consommateurs Public Citizen. «C’était juste comme des idéologues. Ces gens sont entrés et ils se sont simplement dit : « Qui fait la politique dans cet espace ? » et ils sont allés directement vers les think tanks les plus radicaux.
FGA a obtenu une grande partie de ce qu’elle voulait, du moins au début. En 2019, l’USDA a proposé de resserrer les règles d’éligibilité qui avaient permis aux Américains un peu moins pauvres de se qualifier plus facilement pour les coupons alimentaires. Plus tard cette année-là, l’agence a publié une règle qui aurait limité les circonstances dans lesquelles les adultes sans enfants pouvaient prétendre à plus de trois mois de bons d’alimentation en trois ans. Après le début de la pandémie, l’administration Trump a décidé que si une personne recevait déjà la prestation SNAP maximale, elle n’était pas admissible à des prestations d’urgence supplémentaires. Toutes les propositions allaient dans la même direction générale : réduire le nombre de personnes bénéficiant de bons d’alimentation dans l’espoir de les ramener sur le marché du travail et d’économiser de l’argent pour le gouvernement.
Mais peu de ces changements ont duré. En octobre 2020, un juge a annulé la règle qui aurait exclu du programme environ 700 000 adultes valides sans personne à charge. « L’agence a gardé un silence glacial sur le nombre de [recipients] se serait vu refuser les avantages du SNAP si les changements recherchés dans la règle finale avaient été en vigueur alors que la pandémie se propageait rapidement à travers le pays », a écrit le juge Beryl A. Howell dans un avis cinglant.
Au printemps dernier, l’administration Biden a retiré la proposition de règles d’éligibilité, qui aurait pu retirer 3 millions de personnes du programme, et a réglé un procès concernant les prestations d’urgence, permettant essentiellement aux gens d’accéder aux fonds. (Lipps a noté que d’autres règles écrites par son équipe étaient en suspens.) Quelques mois après l’entrée en fonction de Joe Biden, il a augmenté les prestations de bons d’alimentation pour 25 millions de personnes.
Tles agences de croupion a écrit moins de règles que les administrations précédentes, y compris d’autres républicains, explique Susan Yackee, politologue à l’Université du Wisconsin qui se concentre sur l’élaboration de règles. Bien que de nombreuses réglementations controversées se retrouvent devant les tribunaux, les agences gagnent généralement ces affaires, m’a-t-elle dit. Ici aussi, l’administration Trump était une valeur aberrante : elle a beaucoup perdu.
Le processus de règlement est spécifique, technique et fastidieux, ce qui ne correspondait pas exactement au style de Trump. Certains experts affirment que les agences de Trump ont rédigé leurs règles avec négligence, sans fournir de bonnes explications sur ce qu’elles faisaient. “Vous devez expliquer pourquoi vous faites le changement que vous faites et donner de bonnes raisons pour cela. Et vous devez répondre aux critiques du public », m’a dit Jack Lienke, directeur de la politique réglementaire de l’Institute for Policy Integrity. “Et l’administration Trump ne l’a souvent pas fait.” À cela, Lienke laissa échapper un petit rire, comme s’il était étonné que quelqu’un puisse être assez stupide pour ne pas suivre la procédure réglementaire appropriée.
L’administration Trump n’aimait pas reconnaître les conséquences négatives de ses décisions, a déclaré Lienke. Par exemple, sa proposition de règles d’éligibilité n’incluait pas de discussion sur l’impact du règlement sur les repas scolaires gratuits, selon une lettre au secrétaire Perdue du représentant Bobby Scott, un démocrate de Virginie. D’autres agences avaient tendance à exclure les données défavorables de leurs propositions, protégeant ainsi le public de leur véritable impact.
L’USDA n’a pas cité de nombreux avantages à retirer des personnes du programme de bons d’alimentation. “Ils diraient : ‘Eh bien, le gouvernement économisera autant de millions de dollars'”, a déclaré Lienke. “Mais cela ne peut pas être la raison du changement de politique, car le meilleur moyen d’économiser de l’argent pour le gouvernement serait de simplement cesser de fournir des prestations SNAP.”
Lipps n’est pas d’accord avec la critique de Lienke. Les règles de l’ère Trump, a-t-il noté, ont été écrites par des employés de carrière, a-t-il dit – des bureaucrates à vie, et non des personnes nommées par des politiciens. Ils ont été bien pensés et bien rédigés. Il est important de réduire le gaspillage des bons d’alimentation, a-t-il déclaré, car cela renforce la confiance des Américains dans le programme. Un millionnaire aurait collecté des coupons alimentaires. C’est le genre de chose qui « fait dire à tant d’Américains que ce programme est juste plein de gaspillage, de fraude et d’abus », a-t-il déclaré.
Comme c’est souvent le cas pour les personnes nommées politiques, Lipps et Tkacz ont démissionné lorsque Biden a été élu. Lipps dirige maintenant sa propre société de conseil et Tkacz est devenu président de l’Institute of Shortening and Edible Oils, « plaidant au nom des raffineurs qui produisent 95 % des graisses et huiles comestibles nationales ». (Elle n’a pas renvoyé les demandes de commentaires.)
Bragdon, lui aussi, fait une pause dans la bureaucratie de DC. “Nous étions satisfaits de ce que nous avons pu accomplir pendant Trump et pas surpris que l’administration Biden ait pris une autre direction”, m’a dit Bragdon. Il a dit qu’il n’avait pas autant travaillé avec le Biden USDA qu’il l’avait fait avec Trump. “Il ne semble pas que, sur la base de leurs priorités politiques, ils soient très intéressés.” Comme de nombreux groupes conservateurs, FGA pivote maintenant vers les États, essayant de trouver des gouverneurs qui pourraient être plus réceptifs à ses idées.
Pour les démocrates, tout cela pourrait donner l’impression que le système fonctionnait. Trump a essayé de faire quelque chose et les tribunaux sont intervenus, le contrecarrant. Mais ce n’est peut-être pas la dernière tentative de réduire le nombre d’Américains sur les prestations gouvernementales. « Le Parti républicain semble être sous l’emprise du président Trump en ce moment », déclare Jeffrey S. Lubbers, professeur de droit administratif à l’American University. “Si les républicains gagnent en 2024, je pense que le candidat sera quelqu’un qui voudra commencer à essayer de remettre en place certaines des choses Trump qui ont été annulées pendant l’administration Biden.” Les amateurs libéraux de la procédure réglementaire pourraient se retrouver déchirés : ne sachant pas s’il faut espérer que le prochain président républicain sera quelqu’un qui est bon pour l’élaboration de règles ou bien mauvais pour cela.
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