Pour que l’énergie renouvelable alimente les États-Unis, le pays aura besoin de politiciens ambitieux, de l’adhésion du public et de milliards de dollars d’investissement. Mais il existe un outil un peu moins tape-à-l’œil qui jouera également un rôle clé dans la transition vers les énergies renouvelables: le droit des domaines éminents.
Le domaine éminent est le pouvoir du gouvernement de saisir la propriété privée pour un usage public (avec un paiement équitable). C’est controversé – de nombreux Américains défendent fermement leurs droits de propriété privée – mais la vérité est que ce domaine éminent a fait des États-Unis le pays que nous connaissons aujourd’hui. Des autoroutes aux parcs nationaux en passant par les édifices publics tels que les palais de justice, il y a des infrastructures dans tous les coins du pays qui n’auraient pas été construites sans l’utilisation de ce pouvoir légal.
Eminent domain a longtemps été un outil essentiel pour l’industrie des combustibles fossiles, plus récemment pour le gaz naturel, car il permet aux entreprises d’obtenir les nombreuses parcelles de propriété nécessaires à la construction de vastes réseaux de pipelines. En conséquence, au cours de la dernière décennie, la pratique juridique est devenue une cible populaire pour les écologistes, qui se sont associés aux propriétaires fonciers pour s’opposer à son utilisation pour des projets tels que le Dakota Access Pipeline, le pipeline de la côte atlantique récemment annulé qui s’étend de la Virginie occidentale à la Caroline du Nord. et le controversé PennEast Pipeline, qui transporterait le gaz naturel de la Pennsylvanie au New Jersey.
Mais les experts juridiques disent que le domaine éminent pourrait bientôt passer du statut de l’un des plus grands ennemis des militants du climat à un allié vital. Le président Biden a annoncé la semaine dernière son intention de réduire les émissions américaines de 50 à 52% par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2030. Pour que le pays atteigne ses objectifs en matière d’énergie propre, il aura besoin d’une refonte massive de ses infrastructures, notamment en trouvant un moyen de transporter l’électricité éolienne et des fermes solaires dans les zones rurales aux centres de population où l’énergie est demandée.
«Un domaine éminent est essentiel à la construction d’un réseau vert durable», a déclaré John Echeverria, professeur à la Vermont Law School, spécialisé en droit de l’environnement et de la propriété. «Chaque fois que vous avez affaire à une infrastructure linéaire, qu’il s’agisse d’une route, d’un pipeline ou d’une ligne de transmission électrique, un domaine éminent est essentiel pour construire le projet.»
Cependant, certains experts juridiques voient des failles dans le droit actuel des domaines éminents qui, selon eux, doivent être rectifiées pour être aussi efficace que possible dans la transition énergétique propre. C’est parce que la politique fédérale des domaines éminents favorise actuellement les projets de transport de gaz naturel par rapport aux projets d’énergie renouvelable. À mesure que les priorités et les objectifs énergétiques du pays évoluent – et que les impacts du changement climatique deviennent de plus en plus tangibles et dévastateurs – certains experts affirment que le gouvernement doit reconsidérer sa définition des projets qui servent un objectif public.
«Nous devrions limiter l’utilisation d’une autorité de domaine éminente pour les projets de combustibles fossiles, car ce n’est plus dans l’intérêt public», a déclaré Alexandra Klass, professeure à la faculté de droit de l’Université du Minnesota, spécialisée en droit de l’énergie, de l’environnement et de la propriété. Dans le même temps, a-t-elle expliqué, le pays doit encourager le développement de lignes de transport d’électricité pour les énergies renouvelables en renforçant l’éminente autorité de domaine de ces projets.
Les lignes de transmission électrique sont les fils que vous voyez passer au-dessus des rues, des routes et des espaces ouverts. Ils acheminent l’électricité jusqu’aux foyers et aux entreprises partout au pays. Mais il y a un obstacle pour les développeurs de projets de transmission électrique inter-États: ils doivent obtenir des privilèges de domaine éminents distincts dans chaque État dans lequel ils veulent construire, ce qui fait de la construction de lignes électriques inter-États un processus ardu.
L’obtention d’une autorité de domaine éminente sur une base état par état non seulement charge les développeurs de transmissions électriques avec des lots séparés de paperasse, mais les oppose également à l’opposition légale dans certains des États dans lesquels ils doivent intégrer. Les plans initiaux d’un projet de transmission à Le transport de l’hydroélectricité du Québec au Massachusetts, par exemple, a été bloqué par la législature du New Hampshire en 2012, lorsque les décideurs ont bloqué le pouvoir des promoteurs de saisir des terres en utilisant un domaine éminent.
Pour qu’un projet obtienne une autorité de domaine éminente, il doit servir un objectif public. Mais que se passe-t-il si les lignes de transmission électriques en question transportent simplement de l’énergie à travers l’État pour alimenter une autre destination? On pourrait soutenir que, bien que le projet serve un objectif public national, il ne sert pas l’intérêt public des résidents de l’État qu’il traversera.
«La rhétorique est souvent, comme en Arizona,« Nous ne voulons pas être une rallonge pour la Californie »», a déclaré James Coleman, un professeur de droit de l’énergie à la Southern Methodist University qui a écrit sur l’énergie et un domaine éminent. De tels sentiments ont alimenté l’opposition au Missouri au Grain Belt Express, une ligne de transmission électrique à haute tension de 800 milles qui transporterait l’énergie éolienne de l’ouest du Kansas vers certaines parties du Midwest et de l’est des États-Unis.
«Il est très difficile de construire des lignes de transmission inter-États à longue distance», a déclaré Klass. «C’est pourquoi nous n’avons pas eu autant de succès que possible dans l’intégration de toute l’énergie éolienne qui se trouve dans le Midwest.»
En comparaison, les entreprises qui construisent des gazoducs obtiennent leur autorité de domaine éminente au niveau fédéral, par le biais de la Federal Energy Regulatory Commission, ou FERC. Une fois approuvés, ils reçoivent une autorité de domaine éminente dans tout état dans lequel ils ont besoin de se construire. Ce processus est assez simple pour les sociétés gazières: si elles ont des contrats de transport de gaz, une autorité de domaine éminente est presque toujours accordée. La FERC n’a refusé un pouvoir de domaine éminent à deux pipelines qu’au cours des trois dernières décennies, selon un article de 2019 Minnesota Law Review rédigé par Coleman et Klass. (Les oléoducs n’ont pas de pouvoirs de domaine éminents fédéraux, mais c’est moins problématique pour les entreprises puisque le pétrole est plus facilement transportable par train, camion ou bateau que le gaz naturel.)
Cet avantage indéniable pour les infrastructures de gaz naturel remonte à la première moitié des années 1900, lorsque le carburant commençait à peine à devenir l’une des principales sources d’énergie du pays. Au milieu de la crainte que l’industrie du gaz naturel devienne monopolistique, le gouvernement fédéral a promulgué la Loi sur le gaz naturel de 1938, se donnant plus de contrôle sur les pipelines interétatiques. En 1947, le Congrès a modifié la législation pour donner aux sociétés de gaz naturel une autorité fédérale éminente dans le domaine.
Les gouvernements du monde entier se sont mobilisés pour faire la transition vers les énergies renouvelables dans les décennies à venir, et Klass soutient que cela signifie que notre politique de domaine éminent devrait également évoluer. «Si nous prenons la transition énergétique au sérieux, je pense qu’il y a un rôle pour une plus grande autorité de domaine éminente, au moins pour les lignes de transmission électrique», a déclaré Klass. «Ce serait une bonne chose.»
Une version simple de la réforme du domaine éminent serait que le Congrès donne aux lignes de transport d’électricité la même autorité fédérale éminente dans le domaine que le gaz naturel, affirment les experts juridiques. S’ils voulaient aller plus loin, les législateurs pourraient même révoquer les pouvoirs éminents du domaine fédéral pour les gazoducs, décourageant le développement continu du combustible fossile. Bien que Klass soutienne ce type d’action, elle a déclaré que l’expansion d’une autorité de domaine éminente de quelque manière que ce soit est un sujet délicat pour la plupart des Américains. “Même s’il y avait une Chambre et un Sénat avec des majorités démocrates, l’octroi d’une autorité de domaine plus éminente ne serait probablement pas le premier sur leur liste de choses à faire”, a-t-elle déclaré.
Il y a eu un certain mouvement sur ce front il y a 16 ans, lorsque la loi de 2005 sur la politique énergétique a été adoptée. Cette législation accordait à la FERC la capacité d’approuver une autorité fédérale de domaine éminente pour les lignes de transport d’électricité désignées comme «encombrées» par le secrétaire à l’Énergie, ce qui signifie que les lignes ne sont pas en mesure de traiter toutes les demandes de service actuelles. Cependant, la FERC a été confrontée à des revers politiques et juridiques lors de ses premières tentatives d’utiliser ce pouvoir. Depuis lors, le pouvoir d’accorder un domaine éminent fédéral aux projets de transmission électrique a accumulé la poussière et «n’a pas été utilisé aussi souvent, ou vraiment du tout», a déclaré Klass. Elle souligne un rapport de juristes de l’Université Columbia et de l’Université de New York qui suggère que le pays pourrait avoir besoin d’une nouvelle législation pour habiliter le gouvernement fédéral à implanter des lignes de transmission électrique.
Une réforme du domaine éminente pourrait également se produire dans les législatures des États, ce que Klass préconise dans un article de 2019 Wisconsin Law Review intitulé «Eminent Domain Law as Climate Policy». Elle recommande des actions telles que la révision de la définition de «l’utilisation publique» pour éliminer les projets de combustibles fossiles et en appliquant plutôt le terme aux lignes de transport d’électricité transportant de l’électricité à partir d’énergies renouvelables vers, depuis ou à travers un État donné. Les États peuvent promettre des réductions d’émissions tout ce qu’ils veulent, a-t-elle déclaré, mais à mesure que l’industrie pétrolière et gazière du pays se développe, une réforme de domaine éminent est un moyen pour les États de démontrer qu’ils sont réellement engagés dans la transition vers les énergies renouvelables.
«C’est formidable d’avoir ces mandats», a déclaré Klass. «Mais pourquoi accordez-vous toujours une autorité de domaine éminente pour les projets de combustibles fossiles? Pourquoi tu n’enlèves pas ça? Et pourquoi ne donnez-vous pas une autorité de domaine plus éminente pour les projets d’énergie propre? »
