Comment Bill Clinton a scellé le destin de l’Ukraine

Le carnage de Vladimir Poutine en Ukraine et les menaces d’escalade nucléaire jettent une ombre obsédante sur le mémorandum de Budapest, l’accord qui a provoqué les remords de M. Kravtchouk. Selon ses termes, l’Ukraine a perdu un arsenal nucléaire soviétique hérité en échange de promesses d’aide occidentales et d'”assurances” de la Russie, des États-Unis et du Royaume-Uni que ses frontières resteraient intactes. Les experts en désarmement ont salué le pacte, mais il a invité le revanchisme de M. Poutine.

J’ai passé les deux dernières années à examiner des tranches de documents précédemment mis sous séquestre (certains publiés au cours des six derniers mois) fournis par les bibliothèques présidentielles, les Nations Unies, les archives de la sécurité nationale et les archives nationales britanniques. Ils tirent le rideau à un moment critique, révélant comment l’administration Clinton a ignoré les signaux d’avertissement clignotants alors qu’elle poussait l’Ukraine à accepter un désarmement unilatéral, privant Kiev d’un moyen de dissuasion contre la Russie tout en ne fournissant rien de réel pour le remplacer.

La campagne menée par les États-Unis pour dénucléariser l’Ukraine a commencé en 1992. Ayant tendu sous le joug de puissances étrangères pendant des siècles, Kiev a jalousement gardé son indépendance naissante. De nombreux Russes considéraient la souveraineté de leur voisin comme anormale, et les dirigeants postcommunistes ukrainiens craignaient ce qu’ils pourraient faire à ce sujet. M. Kravtchouk était né en 1934 sous un gouvernement étranger, la Pologne ; a vu son père mourir en combattant un second, l’Allemagne ; et vécu des décennies sous le régime communiste. Il était déterminé à ne plus voir sa nation subjuguée. L’arsenal soviétique hérité représentait un puissant frein contre une future agression russe.

Le gouvernement de Kravtchouk nourrissait donc des appréhensions quant à son abandon. Il a envisagé d’échanger cet as contre une garantie territoriale à toute épreuve, quelque chose qui s’apparente au parapluie de l’article 5 de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord. Mais le secrétaire d’État James Baker a hésité. Il croyait que cela se traduirait par des demandes identiques de tous les États post-soviétiques. Lorsque l’Ukraine a par la suite résisté à son engagement en faveur du désarmement par le biais du protocole de Lisbonne de 1992, M. Baker a mis fin à cette défiance par un coup de fil fulgurant. “Je n’ai jamais entendu un homme parler à un autre de cette manière”, a déclaré Jim Timbie, un assistant qui était avec M. Baker à l’époque, en décrivant le côté secrétaire de la conversation à l’ambassadeur Thomas Graham Jr. M. Baker a demandé que la cérémonie de signature soit ajournée le lendemain sans discours des parties.

À la suite des élections américaines de novembre, M. Kravtchouk a gagné un partenaire de négociation non éprouvé, mais pas un nouveau levier. L’administration de Bill Clinton s’est montrée encore moins sensible à ses préoccupations. Comme le montrent les documents d’archives, un nouveau groupe de fonctionnaires a abordé la question avec un sentiment accru de certitude et d’urgence. « L’Ukraine ne pouvait pas conserver d’armes nucléaires », rappelait en 2018 Steven Pifer, un responsable du département d’État qui a ensuite été ambassadeur en Ukraine (1998-2000). « Personne au sein du gouvernement américain n’a remis en cause » cet objectif. Une pancarte dans le Bureau des nouveaux États indépendants a façonné un mantra clintonien pour correspondre à l’opinion dominante : “C’est la bombe nucléaire, idiot.”

La presse de toute la cour a commencé le sixième jour du mandat du président. Les transcriptions des téléconférences révèlent que M. Clinton n’a attendu ni l’examen complet de la politique de désarmement recommandé par le General Accounting Office en 1993, ni l’évaluation complète par l’ambassadeur Strobe Talbott des politiques existantes envers les États post-soviétiques avant d’augmenter la pression sur Kiev. Lors de son premier appel avec M. Kravtchouk en poste, le 26 janvier 1993, M. Clinton a offert 175 millions de dollars – qui sont passés à 700 millions de dollars en 1994 – en échange du démantèlement de l’arsenal nucléaire ukrainien. Il a également proposé des « garanties de sécurité solides » de la part des États-Unis pour apaiser les craintes de sécurité de M. Kravtchouk.

Ancien apparatchik rusé, M. Kravtchouk parie que s’il reste à table, son pays ne se retrouvera pas au menu. Il a fait part de ses inquiétudes en termes crus. “La peur”, a-t-il expliqué à M. Clinton, “est l’explosion politique et la division de l’Ukraine – l’autonomie de Donetsk, de Krivoi Rog et de la Galice, et enfin le démembrement du pays”. Ces avertissements, aussi prémonitoires qu’ils paraissent maintenant, n’ont pas ému M. Clinton ni son équipe. Le conseiller à la sécurité nationale Anthony Lake, écrivant au président en 1993, s’est plaint que la coopération future promise n’avait pas «incité les Ukrainiens à voir leur sécurité renforcée par l’élimination des armes nucléaires». Kiev n’a pas compris son véritable « intérêt à long terme », a insisté M. Lake ; seuls lui et ses collègues l’ont fait.

Les principaux membres du Conseil de sécurité nationale ont reconnu les inquiétudes de l’Ukraine dans une revue de la politique régionale publiée en 1994. « Les ambitions territoriales russes contre l’Ukraine pourraient résulter d’un échec des réformes en Russie même », ont-ils observé passivement. “Les différends entre la Russie et l’Ukraine, laissés sans surveillance, menaceront la stabilité et l’unité de l’Europe.” Pourtant, après avoir reconnu la possibilité de ce qui est maintenant devenu un fait historique, les auteurs ont baissé les bras ou les ont lavés. “Au mieux”, ont-ils conclu, “nous pouvons travailler activement pour encourager l’Ukraine et la Russie à résoudre leurs différends”.

Pourtant, les dirigeants russes avaient télégraphié depuis longtemps qu’ils n’étaient pas très intéressés. Le ministre de la Défense, Pavel Gratchev, a insisté pour que les armes nucléaires de l’Ukraine soient remises à ses anciens maîtres à Moscou. Son opposition au contrôle international ou à la surveillance américaine était inflexible. Lorsque M. Talbott et le secrétaire à la Défense Les Aspin ont réprimandé sa position “contre-productive” lors d’une réunion en 1993 à Garmisch, en Allemagne, Grachev a rétorqué qu’une Russie dotée d’armes nucléaires n’était “en aucun cas un adversaire de l’Ukraine”.

Exerçant une main lourde dans la négociation trilatérale qui a précédé le mémorandum de Budapest, les États-Unis ont finalement exigé peu de Russie. Moscou a simplement réitéré les engagements qu’elle avait déjà pris en vertu de la Charte des Nations Unies et de l’Acte final d’Helsinki en échange d’un désarmement à grande échelle de tous les anciens satellites. Les décideurs politiques américains ne sont jamais revenus pour renforcer la force ukrainienne après que le président Boris Eltsine a déclaré la “relation de sang” de la Russie avec ses anciens dominions à l’Assemblée générale des Nations Unies, ou lorsqu’il a annoncé une “paix froide” lors de la même conférence où le mémorandum de Budapest est entré en vigueur. .

Les responsables américains ont évité d’ébouriffer les Russes tout en reconnaissant la duplicité de Moscou et ses doutes quant à son propre désarmement. Quelques semaines avant la signature du mémorandum, M. Talbott a fait part à M. Lake des avertissements du vice-ministre russe des Affaires étrangères : « Les conseillers et les manipulateurs politiques, qui [Georgiy] Mamedov appelle ‘Iagos’, ont chuchoté à l’oreille d’Eltsine.

M. Mamedov a affirmé qu’ils alléguaient de manière empoisonnée qu’il y avait “des “forces” aux États-Unis, y compris dans l’administration, qui veulent “contenir” la Russie”. Dans le même document, publié en octobre dernier, M. Talbott a noté que “nous gardons notre poudre au sec pour une autre course aux armements si nécessaire”. Au milieu de l’effort urgent pour dépouiller l’Ukraine de ses armes, il a admis “nous ne croyons pas [Moscow is] réduire leur stratégie [nuclear] force assez vite.

Les décombres fumants en Ukraine ne sont peut-être pas une preuve prima facie que son gouvernement post-soviétique aurait dû insister sur les ogives nucléaires comme son droit de naissance. Mais cela appelle quelque chose de plus qu’une résignation historique artificielle. Dans son tract de 2018 sur les relations américano-ukrainiennes, M. Pifer a terminé le chapitre sur le désarmement par une phrase qui se lit comme une réflexion après coup : L’administration Clinton, écrit-il, « aurait pu fournir une plus grande assistance militaire, y compris du matériel militaire létal, à renforcer la capacité de l’Ukraine à se défendre et à dissuader toute nouvelle agression russe.

L’héritage du Mémorandum de Budapest ne réside pas dans des conclusions grossières sur l’opportunité du désarmement lui-même. Cet homme de paille obscurcit les idées fournies par le dossier historique dynamique qui émerge maintenant. Au contraire, des commentaires comme celui de M. Pifer soulèvent une question plus pressante : si les armes nucléaires de l’Ukraine « devaient disparaître », quels moyens auraient dû être fournis à Kiev pour arrêter le cycle historique de domination de Moscou ? Le défaut du Mémorandum de Budapest depuis sa création – reflété dans la paupérisation de l’Ukraine aujourd’hui – est que cette question semble être restée sans réponse, si tant est qu’elle ait été sérieusement envisagée.

Dans l’ensemble, les archives brossent le tableau d’une nouvelle administration traçant ce qu’elle croyait être une voie bienveillante. Sa force incomparable, offerte par la désintégration soviétique, a produit une fixation indisciplinée sur le désarmement. Les premiers démocrates à gouverner depuis Jimmy Carter n’ont pas tenu compte de la sagesse du stratège le plus célèbre du parti, Zbigniew Brzezinski. “Sans l’Ukraine, la Russie cesse d’être un empire”, a-t-il déclaré. “Mais avec l’Ukraine subornée puis subordonnée, la Russie devient automatiquement un empire.”

Peut-être que l’administration aurait bien fait de tenir compte du bon sens détourné véhiculé par M. Mamedov en 1994. “Beaucoup de notre côté vous en voudront que vous vous mêliez de quelque chose qui, selon eux, ne vous regarde pas”, a-t-il déclaré. “Kiev vous en voudra de retirer la carte la plus forte de sa main.” Au lieu de cela, ils ont choisi d’inventer un espéranto du désarmement, de la démocratie et des marchés libres.

Peut-être croyaient-ils que ces seuls mots pourraient conduire à leur adoption de Vancouver à Vladivostok. Près de 30 ans plus tard, il est clair que non. Il est difficile d’accepter que l’approche qui nous a donné le mémorandum puisse vraiment fournir un cadre défendable pour l’élaboration de la politique américaine à l’avenir – certainement pas avec la route vers Kiev aussi semée d’agressions russes que dans les décennies précédentes.

M. Bogden est membre de la Fondation Smith Richardson et du German Marshall Fund des États-Unis, auxiliaire juridique au Tribunal américain du commerce international et chercheur principal invité au Bard College.