Batailles judiciaires et exécution – POLITICO

Viktor Ianoukovitch est un ancien président ukrainien qui a courtisé la Russie pendant des années. Hosni Moubarak est un ancien président égyptien qui a courtisé les États-Unis pendant des années.

Il n’y a à peu près qu’une seule chose en commun : ils ont tous deux vaincu les sanctions de l’UE devant les tribunaux. Mais ils étaient loin d’être les seuls à l’avoir fait.

Pendant des années, l’UE a eu un bilan inégal en matière d’application et de défense des sanctions financières qu’elle infligeait aux dirigeants mondiaux, aux dirigeants d’entreprises et aux entreprises pour toutes sortes de malversations. De 2008 à 2015, par exemple, l’UE a perdu environ les deux tiers des contestations judiciaires de ses sanctions, selon une étude demandée par le Parlement européen.

Les raisons sont multiples. En 2008, les juges de l’UE ont statué qu’ils étaient compétents en matière de sanctions, ce qui signifie que les gens pourraient désormais plus facilement les contester devant les tribunaux. Cela place les sanctions dans une catégorie différente des sanctions américaines, qui sont plus légalement protégées par une clause de sécurité nationale. Et tandis que l’UE conçoit et approuve ses sanctions, il appartient aux tribunaux et aux gouvernements nationaux de les mettre en œuvre – ce n’est pas sûr.

“Les États-Unis ont beaucoup plus de flexibilité parce qu’ils n’ont pas le genre de contrôle judiciaire”, a déclaré le Dr Clara Portela, experte en sanctions à la faculté de droit de l’Université de Valence, en Espagne, et auteur de l’étude. pour le Parlement européen.

Alors que ceux qui étudient la question disent que l’UE s’en est beaucoup mieux sortie ces dernières années – son dossier semble s’être amélioré en 2015, 2016 et au-delà, selon plusieurs sources – la tendance plus large pourrait encore augurer de défis à venir alors que les alliés occidentaux tentent de mourir de faim Moscou de l’argent et du soutien dont elle a besoin pour poursuivre sa guerre en Ukraine. L’UE, en coordination avec les États-Unis et le Royaume-Uni, a imposé des sanctions sans précédent destinées à séparer une grande partie de l’économie russe du continent et à exiler de nombreux grands industriels russes des systèmes financiers européens.

Bien sûr, cela ne fonctionne que si les sanctions tiennent.

Il y a des raisons de s’attendre à ce qu’ils le puissent. Les responsables de l’UE ont appris des pertes judiciaires et élaborent des sanctions différemment en réponse. En outre, les responsables sont optimistes sur le fait que les violations russes actuelles du droit international sont si évidentes que les sanctions survivront à un examen juridique. De plus, il y a actuellement une pression publique considérable sur les gouvernements individuels pour qu’ils appliquent réellement les sanctions.

“La plus grande partie d’entre eux résistera à un examen judiciaire”, a prédit Hannah Neumann, membre du Parlement européen allemand avec les Verts qui suit de près le travail de l’UE sur les sanctions. “Le plus gros problème que je vois pour le moment est de savoir comment nous mettons réellement en œuvre les sanctions dans les États membres.”

Une décennie de batailles judiciaires

Avant l’invasion de la Russie le 24 février, les responsables de l’UE utilisaient régulièrement la peur de perdre devant les tribunaux pour rejeter les appels des militants et des personnalités de l’opposition russe à sanctionner les oligarques autour de Vladimir Poutine.

Les quelques chiffres disponibles montrent ce qui se cache derrière ces craintes.

La décision de 2008 de la Cour européenne de justice selon laquelle elle était compétente pour les sanctions de l’UE a été suivie d’années de difficulté à faire appliquer ces sanctions.

Non seulement l’UE a perdu un nombre considérable d’affaires de sanctions devant les tribunaux au cours de la décennie suivante, mais les tribunaux ont également été de plus en plus submergés par ces défis. En 2017, les affaires de sanctions étaient devenues le deuxième sujet le plus courant du tribunal, supplantant les affaires de concurrence, selon l’étude fournie au Parlement européen.

Cependant, les choses ont commencé à changer vers 2015, affirment des responsables qui ont travaillé sur le récent lot de sanctions de l’UE.

Les chiffres corroborent cette affirmation.

En 2016, Paul Williams, responsable de la politique multilatérale au ministère britannique des Affaires étrangères, a apporté quelques précisions lors d’une audition parlementaire britannique.

L’année précédente, a déclaré Williams, l’UE avait gagné deux fois plus de cas de sanctions qu’elle n’en avait perdu – 30 contre 15. C’était, a-t-il noté, tout un changement par rapport à “il y a quelques années”, lorsque l’UE “perdait de manière significative”. plus de cas qu’il n’en a gagnés.

La tendance s’est poursuivie en 2016, selon une étude du Parlement européen.

Essentiellement, les membres du personnel de l’UE apprenaient à concevoir des sanctions pour mieux résister à un examen juridique. Avant 2008, les sanctions étaient principalement élaborées à partir de preuves provenant d’agences de renseignement – y compris celles des États-Unis – qui ne pouvaient pas être divulguées au tribunal sans exposer des sources secrètes.

Aujourd’hui, les responsables de l’UE tentent d’élaborer des sanctions avec des informations de source ouverte pouvant être utilisées devant les tribunaux.

“Au fil du temps, ils ont appris à améliorer les ensembles de preuves qu’ils ont rassemblés”, a déclaré Portela, expert en sanctions à l’Université de Valence.

Ce changement a contribué à inverser la fortune juridique de l’UE. Un diplomate de l’UE a déclaré que le dossier judiciaire du bloc semble beaucoup plus prometteur si l’on ajoute ces dernières années.

En utilisant cette période – de 2010 à avril 2021 – le responsable a estimé que l’UE avait gagné 177 cas de sanctions contre 122 pertes.

Le Conseil de l’UE, qui est l’organe qui adopte les sanctions et représente l’UE devant les tribunaux, n’a pas répondu aux demandes de confirmation ou d’infirmation des chiffres.

Prends l’argent et cours

Pourtant, il y a des domaines où l’UE a continué à trébucher.

Tentatives de gel des avoirs après l’imposition de sanctions — une peine commune que l’UE a utilisée pour punir les Tunisiens, les Egyptiens et les Ukrainiens pour des malversations – est un domaine qui se démarque.

Portela a déclaré que le sujet s’était « avéré extrêmement problématique » pour l’UE.

Souvent, après l’imposition de ces sanctions par l’UE, les responsables locaux envoyaient des demandes de saisie d’actifs, mais ils ne fournissaient pas de preuves avec leur demande que les actifs avaient été utilisés à mauvais escient.

Plus généralement, lorsque des despotes ou des fonctionnaires sanctionnés par l’UE sont chassés du pouvoir et que leurs avoirs sont gelés, leurs remplaçants au gouvernement ont souvent échoué à fournir une base juridique à l’UE pour soutenir les sanctions, a déclaré Portela.

Il peut même être difficile d’identifier les atouts de quelqu’un, comme l’a souligné Neumann, l’eurodéputé vert allemand. Elle a mis en évidence un exemple récent d’un yacht en Allemagne. Tout le monde sait qu’un oligarque russe en est propriétaire, mais pas officiellement sur papier.

Ces problèmes étaient présents avec acuité dans les tentatives antérieures de l’UE d’aider à lutter contre la corruption en Ukraine. Le bloc a ciblé un groupe de personnalités ukrainiennes de premier plan faisant l’objet de poursuites pénales pour détournement de fonds publics. Dans 28 des 32 affaires judiciaires liées à ces sanctions, le tribunal de l’UE a fini par annuler les sanctions, selon un document de 2020 du Collège d’Europe à Bruges.

Cela comprenait Ianoukovitch, le président ukrainien évincé et pro-russe, et son fils. L’UE les a frappés d’un gel des avoirs pour leur prétendu détournement de fonds publics ukrainiens, mais les sanctions ont finalement été levées.

Dans sa décision, le tribunal a déclaré que l’UE n’avait « pas réussi à démontrer que les droits » de Ianoukovitch et de son fils « avaient été respectés dans la procédure pénale ».

Pourtant, a déclaré un porte-parole de l’UE, Ianoukovitch et son fils “restent soumis à des mesures restrictives de l’UE fondées sur des actes juridiques adoptés en 2021”.

La question du gel des avoirs ne s’étend pas à toutes les situations. Le document du Collège d’Europe de 2020 n’a trouvé qu’un seul cas d’annulation de sanctions similaires contre la Russie.

Faire coller

Même si les sanctions de l’UE résistent devant les tribunaux, des affaires récentes ont révélé des luttes en cours pour les mettre en œuvre.

En 2020, les médias espagnols ont rapporté que le ministre des Transports du pays, José Luis Ábalos, avait secrètement rencontré en Espagne un haut responsable vénézuélien interdit d’entrer dans l’UE – une violation potentielle des sanctions. Pourtant, le Parlement européen a admis que l’UE ne pouvait pas faire grand-chose. C’était à l’Espagne de faire l’appel.

La Commission européenne “a déclaré qu’il appartenait au gouvernement espagnol de décider si M. Ábalos avait enfreint le régime de sanctions”, s’est plaint un député espagnol dans une question écrite.

Le même cadre d’application s’appliquera aux récentes sanctions visant la Russie, qui couvrent un certain nombre d’oligarques ayant d’importantes transactions financières à travers le continent, ainsi que de nombreux hauts responsables russes.

Alors que des cas comme celui en Espagne peuvent relever des exceptions implicites dans les sanctions – permettant à une personne inscrite sur la liste noire d’entrer en Europe pour des négociations, par exemple – l’UE peut avoir plus de pouvoir dans d’autres situations.

Selon des experts juridiques, ces pouvoirs s’appliquent aux sanctions qui affectent clairement le marché unique de l’UE – les réglementations harmonisées et les barrières commerciales abolies qui permettent aux biens et services de se déplacer facilement à travers le continent. Dans ces cas, la Commission européenne, la branche exécutive de l’UE, peut choisir de poursuivre les pays en justice dans le cadre de la soi-disant procédure d’infraction et essayer de forcer les responsables locaux à appliquer les sanctions du bloc.

Cependant, la Commission n’a jamais franchi cette étape, a confirmé un fonctionnaire de la Commission.

Souvent, c’est simplement parce qu’il s’en remet aux procureurs nationaux, qui ont la responsabilité initiale de cibler les contrevenants aux sanctions. Mais parfois, a fait valoir un diplomate, il y a un risque que la Commission recule parce qu’« il est nécessaire d’éviter d’exposer les divisions ».

En effet, l’unité européenne est primordiale pour les responsables depuis que la Russie a envoyé ses troupes en Ukraine.

Au cours de quatre séries de paquets de sanctions, les membres de l’UE ont agi avec empressement alors que les désaccords typiques s’érodaient en quelques jours. Cette unité commence cependant à montrer ses limites alors que l’UE envisage sa prochaine série de sanctions.

Ces fissures se révèlent alors que les responsables débattent d’une question fondamentale : même si ces sanctions survivent aux batailles juridiques et sont effectivement appliquées, arrêteront-elles réellement la guerre de la Russie ?

Selon l’historien Nicholas Mulder, les sanctions n’ont entravé la guerre que dans trois cas sur 19 au cours du XXe siècle.

Il a comparé la vague actuelle de sanctions contre la Russie aux mesures que la Société des Nations a imposées en 1935 à l’Italie de Mussolini, alors septième économie mondiale, lorsqu’elle a envahi l’Éthiopie.

“Ces mesures n’ont pas réussi à entraver l’envahisseur et à sauver les défenseurs”, a-t-il écrit.